• 【官方解读】登记机构如何回复不规范申请事项
  • 资讯类型:热点关注  /  发布时间:2021-03-05  /  浏览:119 次  /  

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新中国成立初期,某市居民甲的父亲在市区购置了一处房产(以下简称“诉争不动产”),1953年7月,市政府为其颁发了土地房屋所有证。1958年社会主义改造时,市政府将诉争不动产接管经租。1960年,因房屋年久失修成为危房,市房管局便将其中住户安置到别处,同时,将诉争不动产从统一经租账上注销。此后,乙公司占用了诉争不动产并取得市房管局颁发的房屋所有权证。1997年7月,乙公司与市民丙签订房屋买卖协议,将该不动产转让给丙,丙办理国有土地使用证后对地上房屋进行了翻建,此后办理了房屋所有权证。

甲认为,1992年落实私房政策中,诉争不动产已发还,其系诉争不动产的实际产权人,乙公司占用是租赁关系,其房屋所有权证系提供虚假资料骗领,乙公司与丙之间的房屋买卖行为违法无效。从1998年起,甲先后向人民法院提起了确认享有诉争不动产所有权、撤销其登记发证、确认乙公司与丙之间房屋买卖合同无效、责令丙恢复原状等一系列诉讼,但上述诉讼的一审、二审和再审法院均以历史遗留问题不属于人民法院受理范围、甲与诉争不动产无利害关系等为由,驳回了其诉讼请求。

2018年8月,甲向所在地的市不动产登记机构 (以下简称“登记机构”)提交了控告书,请求内容包括:复制乙公司诉争不动产档案卷全部资料;注销乙公司和丙的诉争不动产权属证书;追究乙公司及有关登记人员违法办证责任等。同年9月,登记机构作出回复,告知其与诉争不动产无利害关系,已出具并送达了不予查询告知书;诉争不动产登记事实清楚、材料齐全、程序合法,注销产权证没有依据;当事人之间民事纠纷及有关单位与个人的违法责任追究应通过司法途径解决等。

甲认为,其控告书是请求行政机关保护公民合法财产权的申请,登记机构未履行法定职责,侵犯了其合法权益。甲遂向市政府申请行政复议,请求撤销登记机构回复。市政府认为,甲反映事项系落实私房政策遗留问题,登记机构回复是对其申诉事项的解释说明,其中诉求已由生效司法判决作出结论,回复未设定新的权利义务,其复议申请不符合行政复议受案范围和受理条件,遂决定不予受理并作出不予受理行政复议申请决定书。甲不服,认为市政府复议决定认定事实不清、适用法律错误,随后于2019年1月诉至人民法院,请求撤销市政府作出的不予受理决定。

一审法院认为,市政府作出的不予受理决定事实清楚,适用法律正确,程序合法,遂判决驳回甲的诉讼请求。甲不服,认为登记机构回复、市政府复议决定均未查清其申请的原因、内容及目的,未就其控告内容所涉事实予以查证和落实;一审判决认定事实不清,适用法律错误。随后提起上诉,请求撤销一审判决及市政府复议决定。


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疑  惑

01

不动产登记机构对于控告书回复行为是否属于行政复议受理范围?

02

不动产登记机构如何规范回复非法定职责范围事项及不规范申请事项?

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问题解惑

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案争议的核心是因历史遗留私房落实政策引发的不动产权利归属纠纷,但当事人主张权利的系列诉讼被法院驳回后,便通过向登记机构提出控告书并以控告回复为对象提起行政复议、行政诉讼的方式寻求法律救济。这在客观上使得登记机构有关回复内容成为争议焦点和各方审查重点。

从行政复议有关法律规定来看,只有行政主体根据其法定职责行使行政权力作出影响行政相对人权利义务的行政行为,才属于可复议范围。根据《行政复议法》等规定,行政复议范围限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的具体行政行为,复议申请人申请的复议对象应为对其权利义务产生实际影响、属于减损其权利或对其课以义务的具体行政行为。因此,对于行政主体以答复、告知、通知等非正式决定回复当事人行为的法律性质认定,应针对不同事项并考察是否在法定职责范围内回复、是否属于具体行政行为的中间性程序或构成要件等因素确定。如果回复主体具有法定答复义务,且该答复行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生实质影响,应当认定属于可复议的行政行为;如果回复内容为单纯告知此前作出的行政决定内容,并不直接对公民、法人或者其他组织设定权利、加负义务,或属于具体行政行为的中间性程序、生效要件和载体,则不具有独立性,不是完整的具体行政行为,不具有可复议性和可诉性。

本案中,登记机构的回复在内容上是对甲申诉事项的有关说明,其中关于“无利害关系”“登记程序合法”等有关论述仅是此前人民法院有关生效司法判决认定内容的转述,并未作出新的内容、设定新的权利义务,未对其权利义务造成实际影响。据此,二审法院认为,甲请求注销的诉争不动产登记确系落实私房改造的历史遗留问题,回复仅是对其反映的问题说明,只是一种告知行为,并未对其权利义务产生实际影响,亦未设定新的权利义务;市政府作出不予受理复议申请的决定,并无不当。甲的上诉理由和请求缺乏事实与法律依据,遂于2019年8月判决:驳回上诉,维持原判。

实践中,对于当事人以咨询、申诉等形式申请不属于本部门法定职责的事项,或不以法定形式申请的事项,通行的做法就是以告知、答复、通知等形式予以回复。从上述分析可知,告知、通知等回复形式的法律性质具有复杂性和隐蔽性,不能简单认定。人民法院在行政诉讼中也会审查回复行为是否对当事人产生实质的利益损害。如果答复是行政主体在其职权范围内针对特定行政相对人请求的特定事项予以回复,内容涉及对外实施的职权行为,对当事人的权利义务产生影响,或处分了当事人的实体权利,则该答复构成了具体行政行为的要件,仍会作为一个具体行政行为予以受理和审查。

因此,对于此类问题的回复,既要注重回复的形式,也要注重回复的内容。一是对于当事人提交的申诉和控告等请求,不属于本部门职责的,要及时转送或告知当事人向有关部门提出申请。二是对于属于本部门职责的事项按非正常程序申请的,如本案中以控告书的形式申请不动产登记资料查询和注销登记,应当告知其按正常程序办理。对于不动产登记有关事项的申请,《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记资料查询暂行办法》等规定了注销登记、更正登记等登记类型的申请程序和提交要件,以及登记资料查询的主体、范围和程序,在具体答复中要告知当事人严格按规定途径和形式申请办理相应登记事项。对于非经正常途径和法定形式申请的登记事项,在回复中不应涉及实体问题处理内容。登记机构在便民、利民的同时,也要严格依法行政,遵循程序规定。

作者:钟京涛     单位:自然资源部不动产登记中心


来源:《中国不动产》2021年第1期


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