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    • 登记业务涉及行政机关的三个问题
    • 资讯类型:热点关注  /  发布时间:2020-05-12  /  浏览:108 次  /  

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     怎样认识“行政限制”这一特殊情况,如何办理依行政机关嘱托的登记,怎么理顺登记机构与行政机关及权利人之间的关系,是不动产登记机构办理业务时涉及行政机关的三个常见问题。

      “行政限制”缺乏法律依据

      登记机构有一类特殊的业务,即依据城管、市场监督或税务等部门要求,对有关当事人的不动产进行限制,称为“行政限制”。

      所谓“行政限制”,是指行政机关要求登记机构对行政相对人已取得的不动产物权进行限制,登记机构被动依其要求进行限制的行为。从行政角度而言,“行政限制”的本质为行政机关实施的行政处罚或行政强制措施;从登记角度而言,其本质为登记行为。“行政限制”并非来源法律法规直接的表述,而是登记机构对这类业务的通俗称谓。登记机构通常默认行政机关这样的做法,并无条件协助其对权利人不动产进行限制,该业务没有对外的材料清单和办理程序,是一项非法定的登记业务。

      《行政处罚法》第8条规定的行政处罚的种类有:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。《行政强制法》第9条规定的行政强制措施的种类包括:(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。据此,行政机关对当事人不动产进行“行政限制”没有法律依据。《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)第3条规定,不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等,适用本条例。其中,也没有“行政限制”登记这一类型。

      据上可知,不论从行政相关法律,还是从不动产登记相关法规中,“行政限制”都缺乏相关法律法规依据。

      依法办理依行政机关嘱托的登记

      《不动产登记操作规范(试行)》(以下简称《规范》)1.7.2规定:“依据人民法院、人民检察院等国家有权机关出具的相关嘱托文件办理不动产登记的,按下列程序进行:(一)嘱托;(二)接受嘱托;(三)审核;(四)登簿……”其中所称的“国家有权机关”,即包括法律法规授权的行政机关。弄清楚行政机关如何嘱托,以及登记机构如何审查,是办理依行政机关嘱托登记的关键。

      虽然相关法律法规对“行政限制”没有规定,但《行政强制法》第9条规定了行政强制措施可以“查封场所、设施或者财物”,即行政机关可以采取行政强制措施查封当事人的财物,财物自然包括不动产等相关财产。《条例》第3条有查封登记相关规定。结合两者来看,行政机关可以根据法律法规对当事人的不动产进行查封,并嘱托登记机构进行查封登记。至于嘱托其他类型的登记,则无法定依据。

      《规范》18.2.1有关嘱托材料的内容规定,公安等国家有权机关查封的,应提交协助查封的有关文件。至于具体提交什么文件,没有明确统一的规定,这使得行政机关的嘱托文件五花八门。2013年,最高人民法院、公安部等15个部门联合发布《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》(以下简称《规定》)第59条对“有关国家机关”进行了界定,即人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关,以及其他法律法规规定有权实施查封、冻结的行政机关或者具有管理公共事务职能的组织,因此,行政机关实施的查封有关要求可以按照《规定》办理。

        《规定》第6条明确,“查封财物需要国土资源、房地产管理等有关部门协助的,应制作查封决定书和协助查封通知书,明确查封财物情况、查封方式、查封期限等事项”;第7条规定了查封期限,不得超过2年,可续封一次但不得超过1年;第14条规定了查封方式,查封期间不予办理变更、转让或者抵押权、地役权登记。登记机构在审查行政机关协助查封的有关文件时,必须严格按照上述规定进行审核,如不符合要求,可以按照《规定》第11条要求暂缓办理协助事项,并向其提出书面审查建议。

      理顺与行政机关及权利人关系

      依嘱托登记与依申请和依职权登记不同,主要表现为登记机构、行政机关和权利人三者之间复杂的关系。登记机构被动按行政机关要求限制权利人不动产,涉嫌侵害权利人合法利益;行政机关为达到行政管理目的,又无法通过直接的行政管理手段实现,但倚仗登记机构限制权利人不动产可以取得不错的效果;当事权利人因某种违法行为无法直接获得行政机关豁免,却一味谴责登记机构登记违法,登记机构只能夹在两者之间。理顺登记机构与行政机关及权利人之间关系,应把握好以下几点原则。

      登记机构应严格做到依法登记。不动产登记属于行政确权,实质上是一种行政行为。行政行为必须依据法律法规规定,即法无授权不可为。“行政限制”于法无据,虽然有行政机关的“嘱托”,登记机构也不宜无条件服从,应在审查上发挥主观能动性,将依行政机关嘱托登记限定在法定授权范围内。行政行为具有可诉性,登记违法面临行政诉讼风险,甚至赔偿。只有依法登记,才是保障登记机构自身安全的坚固屏障。

      行政部门应依法保护权利人合法权益。《物权法》第1条和《条例》第1条都强调保护权利人合法权益,不论是行政机关还是登记机构,都应依法保护权利人的合法权利。对于一般家庭而言,不动产属重大财产,占家庭财产很高比例,行政部门随意限制当事人不动产,会给当时人造成较大不便,甚至重大损失,有时甚至造成家庭悲剧,因此,在限制时一定要慎重,不要出现违法限制而损害权利人利益的情况。

      行政管理目标必须通过合法途径实现。行政机关采取行政强制措施,不管是无法律依据的行政限制,还是合法的行政查封,都不是行政管理的目的,其目的是要实现社会的有序管理。城管部门因当事人违章搭建行为,市场监管部门因当事人违法经营活动等,要求登记机构限制当事人不动产,都无法实现其恢复建筑原状或挽回其违法经营造成的后果,行政机关应采取代履行或将违法案件移交司法机关处理等方式来实现行政管理目标。

      【来源】《中国不动产》2020年第1期


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